科学规划 认真实施
加快推进鄂尔多斯市生态脆弱区
扶贫移民工程建设
鄂尔多斯市委农村牧区工作部
2014年8月5日
一、基本情况
我市位于自治区西南部，黄河几字湾内，东北西三面被黄河环绕，总面积8.7万平方公里，2013年末全市常住人口201.75万人，其中乡村人口55.74万人，贫困人口9.7万人，城镇化率为72.4%，农牧民人均纯收入12800元，市辖七旗一区，其中杭锦旗为自治区级贫困旗。总体来看，我市地貌多样，立地条件差，在全市土地面积中，平原约占4%，丘陵山区及波状高原约占48%，毛乌素沙地及库布其沙漠约占48%，“十年九旱”是最基本的自然规律。我市所确定的迁出区属典型的无水区，草场退化、沙化严重，植被覆盖度低，已不具备发展农牧业的条件。同时医疗卫生、教育文化、广播电视及交通等设施发展严重滞后更成为制约迁出区发展的主要因素。要从根本上解决这些地区农牧民的生产生活问题，唯一有效的办法就是对农牧民实行整体搬迁，向城镇和二、三产业转移。我市曾是生态最为脆弱的地区之一。2001年以来，我们将生态建设作为地区可持续发展的最大的基本建设来抓，制定并实施了农村牧区“三区”发展规划（2007年，我市根据全市生态环境和农牧业资源的承载能力以及发展潜力，将农村牧区划分为农牧业优化开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区域，对农牧业人口分布、产业布局、生态建设、土地利用等做了科学规划，并经市人大二届一次会议批准执行），围绕生态脆弱地区移民扶贫项目工作目标任务，坚持搬迁与安置相结合，以产业开发和劳动力转移培训为抓手，积极推进生态脆弱区扶贫移民工程，并取得了良好成效，目前一条“生产发展、生活改善、生态恢复”的多赢之路正在形成。
从2013年至2017年，我市将逐步搬迁转移生态脆弱区农牧民3155户10000人。2013年先期搬迁转移杭锦旗、达拉特旗、准格尔旗3个旗县的11个村嘎查882户2548人，总投资17971.1万元，争取自治区生态脆弱地区移民扶贫搬迁工程资金3328.8万元。该项资金已于2013年12月份通过市财政局全部下达到项目实施旗区。截止今年7月底，杭锦旗人民政府在民生小区回购了400套现房，户均90平米，其中229户用于2013年生态脆弱区的安置住房，已分配186户，其余的正在核实分配中。达拉特旗由于资金问题于6月份工程开始复工，现已完成工程量的70％，预计年内可以交付使用。准格尔旗生态脆弱地区扶贫移民项目选定在十二连城乡实施，采取有土安置方式，并结合五家尧二期新农村集中建设。已建成安置住房298套29800平方米，户均100平方米；小区外围道路及管网工程、小区内绿化、硬化配套工程全部完工；正在进行移民户搬迁入住前期准备工作，预计8月中旬开始大规模入住。2014搬迁转移达拉特旗、杭锦旗、鄂托克旗3个旗县18个村嘎查985户2500人，总投资15234万元，争取自治区生态脆弱地区移民扶贫搬迁工程资金3750万元。2013、2014两年我市争取上级资金平均占总投资22%、地方配套48%、群众自筹30%。
二、主要做法
（一）科学规划合理布局，确保农牧民移得出
2013年以来，在自治区农牧办的正确指导下，我部会同市发改委、财政局、扶贫办、农牧业局等部门在深入调研逐村了解情况的基础上，综合各方面意见，制定下发了《鄂尔多斯市生态脆弱区移民扶贫项目实施方案》，针对生态脆弱地区移民扶贫项目工作，提出按照“适度集聚、节约用地、统筹兼顾、体现特色”的原则，将集中安置和分散安置相结合，统建和自建相结合，合理确定安置规模和类型，有计划、有组织、分阶段实施。对各安置点的选址，我们主要以产业移民和劳务移民为主要形式，对移民进行妥善安置。一是适度集中就近安置。移民迁出区在苏木乡镇范围内的，选择靠镇、近水、沿路的区域建设大村庄，采用土地整理、节水灌溉措施对原有耕地进行改造，就近适度集中安置移民。二是因地制宜插花安置。各旗区根据实际情况采取灵活多样的办法，在有条件的地方插花安置部分移民。三是劳务移民无土安置。依托旗区所在地、重点城镇、工业园区、产业基地，采取多种扶持措施，为务工人员实现稳定就业和增收创造条件，逐步建立促进贫困地区人口向城市、城镇转移的长效机制。四是特殊人群敬老院安置。对鳏寡孤独及丧失劳动能力的人口，按照有关社会保障政策在敬老院安置。
（二）整合项目和资金，确保农牧民稳得住
1．整合项目和资金。将移民搬迁与新农村新牧区建设、工业园区建设及农牧民就业创业相结合，有效整合扶贫、保障性住房、农村危旧房改造、新农村新牧区建设、小城镇建设、土地整治、农村安全饮水、小流域治理及产业发展等项目和资金，促进移民搬迁与生态环境、公共服务设施建设同步推进，从根本上解决贫困农牧民的生存与发展问题。
2.明确补贴标准。转移农牧民主要从“五个一”方面给予保障，即发放一份补贴、提供一套住房、培训一项技能、提供一个岗位和落实一份社保。发放一份补贴：生态自然恢复区转移农牧民给予每人每年6000元生活补贴，每五年签订一次协议；同时，继续享受退耕还林、退牧还草政策补贴，牧区农牧民享受每亩每年6—8元的草牧场补贴。提供一套住房：为转移农牧民免费提供一套生态移民经济适用住房，补贴标准为每人免费25平米，超出部分农牧民以成本价支付。培训一项技能：由各旗区就业局牵头，整合统战、团委、妇联、发改、扶贫、民委、人口转移、科技、就业等培训资金，按照“市场引导培训、培训促进就业”的原则，有针对性地对转移农牧民开展免费培训，使之掌握一技之长，顺利上岗就业。提供一个岗位：一是加强培训，培训后通过推荐就业或自主创业的方式为转移农牧民找到一份合适的工作。二是进一步放宽管理政策，鼓励和支持转移农牧民进城创办实体，多渠道就业。对进城创办经济实体的转移农牧民，经旗区人民政府出具证明后，对符合税收优惠政策的业户给予税收减免和小额担保贷款等政策支持。三是依据各旗区实际情况，在旗级公开招考大学毕业生时，适当放宽对转移农牧民子女的年龄限制。四是政府引进企业，在镇区建立生态移民创业园区，主要包括食品加工、民族文化创意加工、民族服饰加工、平价超市等，为转移农牧民搭建创业平台，提供就业岗位。如准格尔旗规定，旗内用工企业在同等条件下，优先录用本地劳动力，并签订劳动用工合同；公益性就业岗位优先聘用当地少数民族劳动力。五是实施旗区先后引进亿利、伊泰、东达蒙古王等有实力的企业，以草牧场租赁、流转等方式在整体退出区大力开展生态建设，吸纳转移农牧民就地就近实现就业，走出了一条生态建设与农牧民就业的新路子。落实一份社保：将转移农牧民全部纳入城镇居民养老保险体系及农村牧区新型医疗保险体系。如杭锦旗，已享受待遇年满60周岁以上的转移农牧民每人每月领取450元养老保险。从2011年1月1日起，已享受待遇的年满60周岁以上的转移农牧民每人每月增加100元养老金，增加到每人每月550元。对即将达到退休年龄的禁止开发区转移农牧民养老保险金设5年过渡期，并为过渡期内满55周岁汉族女性分别代缴1年至5年养老保险，待其满60周岁，并缴费满15年，再按规定领取养老保险；为体现对少数民族的照顾，从2011年1月1日起，少数民族可提前5年领取禁止开发区少数民族生态移民政府生活补贴并代缴养老保险。
（三）完善后续扶持和优惠政策，确保农牧民能致富
我市生态扶贫移民各实施旗区，紧密结合地区实际，积极制定和完善相关扶持政策，加快现代农牧业、现代服务业、特色优势产业发展，大力扶持中小微企业，依托中小微企业和园区，引导和扶持扶贫生态移民从事种养业、加工业、运输业、建筑业、服务业，为农牧民提供更多更广的就业机会。例如，杭锦旗依托亿利资源集团吉日嘎朗图镇的牧草加工产业和独贵塔拉镇的沙漠经济园区的产业、七星湖旅游区的旅游产业，引导和扶持生态移民从事种养业、加工业、旅游业、劳务输出等。达拉特旗依托风水梁产业园区，按照“规模化养殖、产业化配套、专业化管理、系统化分割、现代化加工、资本化运作”六轮驱动模式，发展循环经济，形成的上下游产业环节，为5000多人提供了就业岗位。准格尔旗十二连城乡大力发展设施农业，按照“种植规模化、作业机械化、灌溉节水化、生产标准化、管理组织化、经营产业化”，为土地规模经营发展设施农业创造条件，先后引进农业开发公司等12家企业，带动当地农民成立了种养殖专业合作社（协会）12个，初步形成“企业+基地+农户”的现代农业经营模式，农民获得了土地租金与务工收入的双份工资。鄂托克旗乌兰镇螺旋藻加工、60万吨机焦炉、鑫洲供热等企业集团为转移出来的农牧民提供了500多个就业岗位。另外，各旗区为了拓展扶贫生态移民就业途径，促进农牧民稳定就业，出台了许多优惠政策。如针对不同人群，大力开展职业技能培训，引导农牧民从事种养、加工、运输、服务等行业；积极协调企业、工商户，确保每户移民至少有1人在二、三产业中稳定就业；深入实施“订单培训”计划，为各大型企业培养专业型大中专毕业生；出台优惠政策，鼓励、引导、扶持转移农牧民自主创业，不断增强自我发展能力。
三、取得的成效
一是促进了生态环境的改善。移民从生态脆弱区搬出后，通过实施退牧还草、退耕还林等工程，进一步恢复与重建了原居住地生态环境。二是推动了扶贫工作步伐。通过实施移民工程，全面破解了生态保护建设与农牧民持续增收的矛盾关系，不仅使生态环境实现了由全面恶化向整体好转的良性转变；转移农牧民生产生活水平较转移前也有了大幅提升，收入由原来的1份变成了多份。如杭锦旗，转移农牧民每人每年可获得6000元的生活补贴，人均4200元的草原补奖机制补贴，有劳动能力的转移农牧民，还可以通过打工或自主创业获得一定的工资性收入，以及达到法定领取养老保险年龄的转移农牧民每人每年又可领取6600元的城镇养老保险金，转移农牧民中一般人员年人均纯收入至少在1.2万元以上，而达到法定领取养老保险年龄的人员年人均纯收入至少在1.5万元以上，这还不包括有条件地方的转移农牧民获取的土地草牧场流转性收入及农牧民自主创业的收入。三是带动了小城镇发展和新农村建设。移民集中安置点在建设时注重与小城镇、新农村建设相结合，统筹规划，协调发展，移民搬迁进入后，不仅资金、劳动力等生产要素得到进一步集聚，城镇消费也得以扩大，可以促进城镇化的发展和新农村建设。
实施生态脆弱区移民工程，可以从根本上解决贫困群众的温饱问题，是一项实实在在的民心工程，但在具体实践中，还有一些不容忽视的问题。一是一些地方对这项工作的重要性认识还不到位，存在完成任务的“交差”心理，没有将生态环境保护、扶贫与经济发展三者结合起来统筹考虑。二是受教育水平的制约和传统思想观念的束缚，转移劳动力的文化水平普遍偏低、心理适应能力差、思想观念落后，转移人口中普遍存在着安于现状、因循守旧等观念，只关心眼前的经济利益，不愿冒风险，也不愿意接受新事物，竞争意识不够强烈，就业观念淡薄，进城后，加之在语言、文字沟通方面存在障碍，很难使其掌握一技之长，致使很难稳定就业。三是一些地区只注重工程建设，对群众安置后的发展问题重视不够、研究不多。
四、今后工作及努力方向
针对目前的整体问题来看，今后的工作方向：
一要加强组织协调，落实工作责任。生态脆弱区移民是一项非常复杂的系统性工程，任务重、要求高，必须强化组织领导，通过细化任务，落实责任，确保各项工作顺利开展。
二要科学制定合理的实施方案。要实事求是、科学合理地制定实施方案，切实加强实施方案的指导性和可操作性，杜绝“先搬迁、后安置”，做到安置工作有序、高效、顺利进行。
三要建立长效机制，做好后续扶持。坚持以搬迁促进发展，以发展巩固搬迁，改善条件与发展经济并重，努力提高搬迁群众的自我发展能力，拓宽其增收途径，真正实现“移得出、稳得住、能致富”工作目标。
